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Derrière une rationalité apparente et une volonté de clarification, le projet de réforme de l’assurance chômage proposé par le MEDEF joue au contraire sur nombreuses confusions et notamment sur celles issues des différentes mesures prises par Emmanuel Macron et son gouvernement.

Ces propositions  constituent en fait, un changement radical de la nature du régime. C’est une rupture dans l’approche même de la couverture sociale des risques, qui est proposée.

Tout d’abord, à en croire les propos de Roux de Bézieux rapporté par le monde, « le régime géré par les syndicats et le patronat ne fonctionne plus. Il est devenu hybride et déresponsabilisant ».

Si Roux de Bézieux n’a pas complètement tort, il semble limiter l’assurance chômage à la gestion d’un dispositif. Il oublie totalement que la gestion de l’UNEDIC par les syndicats et le patronat, n’a de sens que parce que ces derniers participent par la négociation assurance chômage puis celle de la convention qui en découle, à la construction des droits des salariés et des chômeurs. Or rien n’est dit par Roux de Bézieux sur la négociation.

Derrière les propositions pour une plus grande clarification des uns et des autres, se cache une autre intention du MEDEF, celle de sortir les organisations patronales, d’un rôle d’acteur de la négociation sociale. Dès sa création, lors de la transformation du CNPF, le  MEDEF avait annoncé la couleur en voulant être d’avantage le lobby des entreprises auprès des pouvoirs qu’un acteur de la négociation sociale. Le rapport de force engagé à l’époque avec les organisations syndicales ne lui a pas permis d’aller au bout d’un projet dont Kessler avait été l’initiateur. Il avait rencontré sur son chemin des organisations syndicales (au moins 4 : CFDT, CFTC, CFE/CGC et FO et parfois la CGT) pour l’obliger à revenir dans le jeu. Et durant les décennies 2000 et 2010, de nombreux accords sont à mettre à l’actif de la négociation interprofessionnelle.

Par son projet le MEDEF de Roux de Bézieux, qui à aucun moment positionne la négociation sociale, ressuscite l’ambition de devenir un simple lobby et non plus un acteur de la négociation sociale.

Ensuite, le projet prend appui sur la confusion qui règne actuellement sur la nature-même du régime Est-il encore un régime qui peut légitimement s’appeler Assurantiel ?

Si on en croit le Conseil d’État, la question mérite d’être posée. « Il résulte de la réforme proposée une absence de lien entre les modalités de financement par la quasi-totalité des salariés du régime d’assurance chômage et les revenus de remplacement dont ils peuvent bénéficier, dès lors que la CSG est une imposition de toutes natures et n’ouvre donc pas, par elle-même, droit à des prestations et avantages sociaux (Conseil constitutionnel, décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, considérants 8 et 9)[1] ».

Cependant, le Conseil d’État semble nuancer sa position quand il considère que seuls les travailleurs indépendants qui n’ont en contrepartie d’une allocation, aucune cotisation, sont concernés par la préconisation qu’il formule à savoir de nommer la prestation, versée aux travailleurs indépendants « prestation non contributive » et non pas « allocation chômage »

« Le projet du Gouvernement définit ce revenu (NDLR : Revenu de remplacement pour les travailleurs indépendants) comme une modalité particulière de l’allocation d’assurance. Le Conseil d’État considère que l’allocation créée par le projet de loi, qui n’est la contrepartie d’aucune cotisation sociale, est versée sous conditions de ressources et dont le montant et la durée d’attribution sont forfaitaires, ne présente pas les caractéristiques d’une allocation d’assurance, mais celles d’une prestation non contributive[2] ».

Le Conseil d’État considère que si les salariés ne sont pas concernés par cette remarque, c’est que le transfert de la part salariale de la cotisation sur la CSG, ne met pas fin à un régime assurantiel du fait que la part patronale de la cotisation est toujours considérée comme une cotisation.

Par contre, le Conseil d’État semble indiquer que ce caractère assurantiel serait remis en cause, dès lors que la part patronale de la cotisation sera fiscalisée : « Cette inadéquation entre les modalités de financement du régime et les prestations servies sera aggravée, à compter du 1er janvier 2019, par l’entrée en vigueur de la réduction dégressive des contributions patronales sur les bas salaires issue de la LFSS pour 2018, qui conduira à la suppression de toute cotisation sociale pour une fraction significative des revenus de remplacement servis par l’assurance-chômage[3] ».

En effet depuis la fiscalisation de la part patronale de la cotisation intervenue dans le cadre de la redéfinition du CICE, il n’y a plus véritablement de cotisation.
Le transfert sur la CSG de la part salariale de la cotisation, n’avait pas transformé fondamentalement le régime. Cependant ce transfert ajouté à la fiscalisation de la part patronale de la cotisation, semble remettre en cause la nature du régime.

Enfin, le projet du MEDEF repose sur le flou entretenu autour de ce que veut dire « complémentarité » dans le domaine des assurances sociales, entre ce qu’il appelle « régime socle » et régime complémentaire. Il semble pour cela, faire référence à l’ARCCO et l’AGIRC. Cette comparaison est pour le moins hasardeuse pour ne pas dire fallacieuse. En effet en ce qui concerne les retraites, le régime de base est financé par des cotisations, tout comme le régime complémentaire. La nature des 2 régimes ne repose donc pas sur les sources de financement.

Or dans la proposition du MEDEF, l’existence d’un régime complémentaire, est justifiée en partie par la nature du financement. Le régime socle par l’impôt, le régime complémentaire par les cotisations.

Dans le système des retraites, les 2 régimes sont financés par des cotisations. C’est ce qui permet de verser des prestations en relation avec les revenus du travail. Ce qui est impossible dans un système financé par l’impôt « Jusqu’à présent, le droit à des revenus de remplacement calculés dans ces conditions était, dans les assurances sociales, la contrepartie du versement de cotisations sociales à des régimes de protection sociale[4] ».

Au final, Il me semble qu’avec la proposition du MEDEF, le régime d’assurance Chômage quitte le giron des assurances sociales pour devenir un régime complémentaire à un dispositif de « solidarité » ou  « d’assistance », financé par l’État.

Cette analyse est confirmée par une des conditions que met le MEDEF à la réalisation de ses propositions, à savoir « l’abandon de la garantie de l’État sur les emprunts contractés au titre du régime assurantiel ». En effet l’abandon de cette disposition place directement le régime complémentaire sous le contrôle des marchés financiers. Ce qui constitue une rupture totale avec le principe des assurances sociales.

Ces propositions esquissent une nouvelle conception des systèmes de protection sociale. Dans cette approche, les systèmes de protection sociale, reposent sur des dispositifs de solidarité d’État, qu’il convient plutôt d’appeler des régimes d’assistance, complétés par des dispositifs assurantiels dont certains pourraient éventuellement être paritaire, avec des règles permettant progressivement à des assurances privées de se positionner. C’est l’objectif de la demande d’abandon de la garantie de l’État pour les emprunts réalisés par l’UNEDIC.

Gaby Bonnand

[1] Avis du conseil d’Etat sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel AVRIL 2018 P16

[2] Ibid P 14

[3] Ibid p 16

[4] Ibid P 16